全球氣候管治 The Global Governance of Climate Change
氣候變化所造成的影響日益加劇,科學實證顯示,氣候變化令極端天氣更具破壞力、影響糧食生產量、溫度上升加速熱帶疫病傳播,種種後果均關乎人類存亡。
氣候變化的全球合作始於上世紀末,範圍包括制定氣候變化合作框架、展開科學研究合作尋求科學實證、定立全球減排目標、緩減氣候變化等。近年,如何適應氣候變化帶來的影響,將其破壞盡可能降低等相關議題,在國際間愈來愈受到重視。
上世紀和近年的全球合作情況
全球氣候管治的關鍵里程碑
政府間氣候變化專門委員會
Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC
成立於1988年,致力為氣候變化提供科學基礎,評估氣候變化的幅度和潛在的環境、社會及經濟影響。委員會由全球科學家帶領,定期發表氣候評估報告,讓各國政府能夠按全面、中立客觀的科學證據,制定合適的政策和措施,應對氣候變化帶來的影響。委員會正進入第六次評估周期,預計於2022年發表報告。
聯合國氣候變化框架公約
United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC
1992年,聯合國制定《聯合國氣候變化框架公約》,共有154個國家於里約熱內盧召開的聯合國環境與發展會議期間簽署此國際公約,為各國共同應對氣候變化奠定合作框架。公約於1994年正式生效,目的是穩定大氣中溫室氣體的濃度,防止人為的危險行為干預氣候系統,從而確保生態系統能夠自然地適應氣候變化、糧食生產不受威脅和經濟得以持續發展。截至2019年,共有197個國家成為締約國。締約國定期召開締約方會議,因應氣候變化的最新情況,探討共同應對方針。
京都議定書 Kyoto Protocol
1997年,《聯合國氣候變化框架公約》締約方於日本京都召開第三次會議,通過《京都議定書》,承諾在2008 年至 2012 年期間,須較1990年減少5% 溫室氣體排放總數。議定書的附件內因應各國的發展階段、社會經濟狀況訂明每一個國家的個別減排目標,例如歐盟整體目標為減少8%,日本則為減少6%。
議定書中說明,歷史上溫室氣體排放的責任最主要來自已發展國家(例如歐美國家)。 已發展與發展中國家需要承擔的責任是有區別的,故此未有約束發展中國家(例如中國及印度)的溫室氣體排放量。另外,已發展國家應為發展中國家提供資金和技術轉讓,協助其在經濟發展的過程中,減低溫室氣體排放。
巴黎協定Pairs Agreement
2015年,《聯合國氣候變化框架公約》締約方於巴黎召開第21次會議,制訂《巴黎協定》。協定獲188個國家簽署,承諾將全球平均氣溫升幅控制在低於2°C之內(較工業革命前),更希望能努力控制在1.5°C之內。巴黎協定採取「國家自主貢獻」模式,讓國家根據國內情況,自主訂定減排目標和執行時間表,持續地每五年一次檢視進度,逐步實現全球目標。
除制定目標外,協定中亦包括強化國際合作協調機制,例如加速技術開發和轉移,以應對氣候變化的負面影響及減少溫室氣體排放;亦希望透過資金、教育、經驗或技術方面的協助,加強最受氣候變化威脅的國家應對氣候變化的能力。
全球氣候管治的機遇與挑戰
機遇
專業合作凝聚全球共識
過去30年間,聯合國的政府間氣候變化專門委員會協調各國科學家合作,凝聚有關氣候變化的全球共識,例如確立氣候變化是由人類行為所造成、識別哪些意見仍存在進一步研究、分析的需要。這項合作匯聚各國科學家的研究、數據和實證,為氣候變化的跨國合作、各國政府制定氣候政策等,奠定科學基礎。
定立協議制定減排目標
《聯合國氣候變化框架公約》提供國際合作框架,締約方定期召開會議,定立減排目標,促成《京都議定書》、《巴黎協議》等具備減排目標的國際合作協議。以《巴黎協議》為例,在全球目標的前提下,各國再按自身情況,設定自主減排目標。
資金和技術轉移 提升應對能力
氣候變化影響日益明顯,當中以缺乏資源的最低度開發國家(Least developed country)最受影響;而小島嶼發展中國家(Small Island Developing States)亦受氣候變化威脅。透過國際合作,例如根據《巴黎協定》,已發展國家承諾應向發展中國家提供資金援助(例如綠色氣候基金)和技術轉移(例如再生能源技術、可持續森林管理等),藉此提升其應對氣候變化的能力,包括減少溫室氣體排放和協助適應氣候變化帶來的負面影響。
挑戰
國際間未能釐清減排責任
在釐清減排責任時,已發展國家和發展中國家之間的分歧持續。從歷史的角度,已發展國家透過化石燃料建立繁榮經濟的同時,其溫室氣體排放亦導致氣候變化,應該承擔其歷史責任。從減排空間的角度,已發展國家擁有較高技術和資源,應該承擔更多責任,推動減排;但有相反意見指,發展中國家處於發展中階段,可選擇採用何種能源及技術,因而擁有更多減排空間。事實上,如果各國繼續迴避履行責任,首當其衝的是易受氣候影響的國家。誠然,無論責任誰屬,惡果卻先由最受氣候變化影響的國家,如小島嶼發展中國家承擔。
多國無法兌現減排承諾
根據聯合國環境署2019年發表的《排放差距報告》顯示,過去10年溫室氣體排放量以每年1.5%速度增長;二十國集團成員國佔全球溫室氣體排放量78%,對全球排放趨勢有決定性影響。但其中多個成員國(包括美國、加拿大、墨西哥、印尼、南韓、南非)無法兌現2020減排承諾。由於減排目標並無實際約束力,只依靠個別國家自律,即使有共同目標,亦未能確保成員國會履行減排責任。
缺乏長期而實質的行動策略
雖然《巴黎協定》已訂定將全球氣溫升幅控制在低於2℃ 之內的水平(較工業革命前),並由各國自主推動。然而,儘管為溫室氣體「淨零排放」設定目標的國家數量愈來愈多,例如日本、歐盟宣布將於2050年實現零排放,中國承諾在2060年前實現,但大部分主要排放國暫時仍處於宣示承諾層面,未正式向《聯合國氣候變化框架公約》 秘書處提交長期戰略。因此各國能否有效控制全球氣溫升幅,以至達到「淨零排放」的目標,仍屬未知之數。
資料來源︰PIE Strategy Ltd
上載日期:2020年12月18日
緩解氣候變化 climate change mitigation
緩解氣候變化是指避免人類對氣候系統造成重大干擾,穩定大氣中的溫室氣體水平,包括透過各種方法減少向大氣排放溫室氣體,以緩和氣候變化的幅度和影響。
適應氣候變化 climate change adaptation
適應氣候變化是指預期氣候變化的發生,並採取適當措施,減低氣候變化對人類的負面影響,例如制訂措施應對極端天氣事件、糧食安全問題等。
氣候公義 climate justice
排放溫室氣體的主要源頭是已發展國家,惟現時卻由全球承擔全球暖化的惡果,部分發展中國家更是首當其衝,人民生計和國家持續發展均受到氣候影響。氣候公義關注如何更公平地分配負擔環境保護的責任,提倡國家應按溫室氣體排放量及經濟能力,承擔有關責任以改善情況。